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环保“变法”之争
时间:2012-10-29 15:45:23
环保“变法”之争

 

       “国庆”节前,多份出自学术界、法律界和民间环保组织之手的意见书纷纷寄送至全国人大常委会法制工作委员会,9月30日是《环境保护法修正案(草案)》向社会广泛征求意见的截止日期。

       1979年开始试行、1989年正式通过实施至今的中国环境保护法开始修改。记者注意到,已经对外公布的《环境保护法修正案(草案)》(下称“环保法修正草案”)与环保界人士普遍的期许有较大差距,各方意见分歧较大。

       “我们希望全国人大常委会审慎考虑《环境保护法》修改的时代背景,意识到环境保护制度创新和突破的必要性,更加开放地吸收实践中环境保护工作的经验,完成一次对环境对历史负责的修法。”自然之友副总干事常成说。

        中国科学院动物研究所副研究员、自然保护立法研究组总协调员解焱也对记者说:“中国的环境问题十分严重,与现行的《环境保护法》在监督管理机制上存在重大缺陷有重要关系。”

       保障公众参与

        全国人大环境与资源保护委员会主任委员汪光焘介绍,从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议,全国人大代表共2474人次以及台湾代表团、海南代表团提出修改环境保护法的议案78件,反映现行环境保护法是经济体制改革初期制定的,已经不适应经济社会发展要求,社会各方面修改呼声很高。

        从2008年起,全国人大环境与资源保护委员会历时三年,对环保法及相关法律进行了后评估,形成了一系列论证报告,并提出了基本的修法建议。据此,原本在本届全国人大常委会五年立法规划中仅居论证项目之列的环保法修改,正式纳入了2011年立法工作计划。

        2012年8月27日,环保法修正案草案提交十一届全国人大常委会第二十八次会议初审。在当日举行的十一届全国人大常委会第二十八次会议上,全国人大环境与资源保护委员会主任委员汪光焘在作《环境保护法修正案(草案)》的说明时表示,在改革开放和现代化建设的新时期,全面贯彻落实科学发展观,重点是处理好经济和社会发展与资源利用和环境保护的关系。现行《环境保护法》第四条关于环境保护工作的总体要求是将其纳入国民经济和社会发展规划,显然不符合时代要求。

        据记者了解,包括自然之友、自然保护立法研究组、公众环境研究中心等一线环保组织的意见更多。赶在截止日期之间,上述组织均发动各方力量,广纳不同声音。

        自然之友于9月20日举办环保法修改建言研讨会,邀请来自实务第一线的环境律师和环保组织共同与会发言。不过,常成说,这部“统领中国环境保护法律框架性制度的重要法律”,对公众参与、民间环保组织的重视不够。

        此前全国人大常委会的分组审议上,全国人大常委会组成人员就建议通过立法,强化公众对环保的知情权和参与权。

        谢克昌委员建议,在草案第五章中,增加“强化对影响资源环境状况的行政决策和行政执行行为的监督、制约、激励与合作”的有关内容。同时,增加相应条款明确“以适当方式参与环评”的公众意见如何被考虑、公众意见能起多大作用、如何体现等。

        不过,自然之友牵头发给全国人大常委会法制工作委员会的《关于〈中华人民共和国环境保护法修正案(草案)〉的综合意见》称,在草案文本中,并未见原则描述中对社会组织、个体志愿者或普通民众的环境保护参与有任何描述,亦未在具体制度框架中,看到赋予公众参与环评、验收、评比、限期治理等行政决策的空间。

        上述意见建议,应采用创新社会管理、综合开展环境保护工作的思路,环境保护需要利益相关方的共同参与才能有效开展。”

        公众环境研究中心主任马军也表示,从长远来看,中国需要一部环境基本法以明确发展与环境保护的关系,能够确定基于公众环境权利新兴的治理体系,环境权利中最重要的是知情权、参与权和司法救济权,能确保公众维护自身的权益。

        但马军同时表示,环保法此次修改不是完全没有亮点,相关法条有助于更好满足公众知情权,2008年公布《环境信息公开办法》,因法位较低,很多官员对其不是很了解,此次修订中对环境信息公开会有帮助。

        自然之友建议环保法应加入“动员公众参与、发展社会组织”字样,从原则上确认公众参与的重要意义。同时在环境影响评价、环境标准制定和环境目标考核等环节,均加入“需向社会公示并征求意见”的表述。

        目前有些不同看法认为,众多实践中被证明行之有效的环境法律制度性修改都没能确认下来,包括环境公益诉讼、排污许可证制度、在“超标即违法”基础上确认的“按日记罚”制度、环境污染损害评估制度、排污费改排污税等。

        汪光焘此前在接受新华社记者采访时称,对按日记罚等意见,在现行《环境保护法》和相关单项法律中尚未涉及,有关部门也没有形成一致意见。对这些意见,建议进一步研究。

        期待公益诉讼入法

        “中国的环境问题十分严重,与现行的《环境保护法》在监督管理机制上存在重大缺陷有重要关系。”解焱称,“但是现在的修正案,只是做小的增补,未能形成良好的监督和管理机制,特别在社会监督方面基本没有改善,并不能解决目前我国存在的严重环境问题。”

        “我们建议对草案的核心内容进行重大修改。”解焱说,应建立起良好的监督机制,确保各级监督部门切实履行好监测、监督、检查和执法的工作,并在法律责任部分,增加对未能履行好监督职责的政府部门的惩处措施。

        在解焱等专家看来,在我国现行体制下,环境保护主要靠政府,政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制,是目前我国环境保护法律法规数量较多、但有效性不足的主要原因。只有明确规定公民环境权,以权利制约权力,依靠公众参与、公众监督和公众诉讼,才能有效地促进政府依法履行环境保护职责。

        著名环境律师、北京中咨律师事务所律师夏军认为,如果本次修法不能将公益诉讼、排污许可等重要环境保护制度在条文中有所体现,将给环保法律实践带来负面影响。北京环鸣律师事务所律师胡玉来也认为,公益诉讼能否入法,将成为本次环境法修法成败的关键。

        环境权应入环保法

        “我建议将公民环境权纳入环保法。”中国法学会环境资源法学研究会会长、武汉大学教授蔡守秋说。

        9月13日,蔡守秋以个人名义给全国人大常委会法制工作委员会递交了《关于将公民环境权纳入<环境保护法修正案(草案)>的建议》。蔡守秋认为,一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利,都有保护环境的义务。同时,一切单位和个人,也都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告和依法提起诉讼。

        在我国现行体制下,环境保护主要靠政府,政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制,是目前我国环境保护法律法规数量较多、但有效性不足的主要原因。蔡守秋认为,规定公民环境权有利于加强政府责任和责任监督。

        蔡守秋介绍,自20世纪60年代以来约有100来个国家制定了综合性的环境法律,这些综合性的环境法律大都有环境权的内容。到2006年,公民环境权至少已经被53个国家宪法明文确认为基本人权。

        目前,许多国际环境条约和法律政策文件中,也都有“环境权”的规定。如1972年6月联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》就提出:“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。

        解焱等专家也认为,应建立起良好的社会监督机制,明确社会公民所享有的良好环境的权利,并拥有提出诉讼的权利,包括提起环境公益诉讼的权利,这将有利于加强政府责任和责任监督。

        解焱等专家还建议,在制定环境保护法的同时,应该同时发布该环境质量标准,以免管理执法缺乏依据。

 

 

 

 

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